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党国英如何看重庆土地改革中的争议

发布时间:2020-03-04 05:42:14 阅读: 来源:教练车厂家

这几年多次到过重庆。09年那次由湖北逆江而上到万州,一路可欣赏的是在三峡水库凌空跨越的一座座桥梁。中国人在长江上架起数不过来的大桥,容易得就像孩童玩积木一样。重庆近几年的发展,也得益于交通的日趋便利。万州城由一大群不高不低楼房密集相拥而成,像一个小重庆。中国山区城市都是这样,因大山的挤压,便向高处要空间,以至很多西部城市的人口密度超过了东部。若不到西部走一遭,人们还以为西部地域的政府更懂得节约土地。

对重庆的关注,就起因于对土地的关注。重庆和成都是中央高层确定的城乡综合改革实验区。成都做的一个漂亮事,是在全国率先落实了中央提出的农户土地承包长久不变的新政策,重庆也在土地制度改革方面有突破,但重庆土地改革引起的争议却比较大。

重庆在2010年宣布了一项新的改革举措,农民进城在三年内可以不交回土地。这项政策引起全国关注并引起一定争议。批评者有完全相反的意见。一些人认为,应该有更彻改革,允许农民永远不交回土地。另一种意见完全相反,认为重庆的做法违反了现行法律关于农民进城落户必须将土地交回集体的法律规定,应予撤消。笔者持第一种意见。

后来有机会接触重庆国土部门负责同志,听他讲,他们改革的本义是允许农民进城后永久地保留土地权益,只是担心上头的批评,才讲三年以后要收回土地。听了这个话,心下也理解改革者的难处。后来,高层实际上认可了重庆的做法。温家宝总理在一些场合强调要保护农民的土地财产权,不要借城市化剥夺农民的土地权利。2011年,高层还有指示,允许进城落户的农民“穿靴戴帽”,即保留他们在农村的土地承包权。

重庆这个做法的确有积极意义。从表面看,农民进城后继续保留农村土地似乎不利于土地流转,不利于实现土地规模经营,从而不利于农业现代化。但更深入地看,这种担心其实没有必要。农民有了永久不变的土地权利后,有利于建立土地流转市场;只要土地市场运转正常,农民得到土地更加方便,他们也就不惧怕将手里的土地流转出去。农民从交易中还可获得财产收益。世界上没有任何一个国家因为农民有了完整的土地财产权而发生所谓土地“细碎化”的问题。日本存在的土地“细碎化”问题,是因为别的原因。

引起更大争议的,是重庆另一项土地改革举措,即所谓“地票制度”。笔者也曾与重庆国土部门负责人谈起过地票制度,还看了他提供的有关材料,但并没有搞懂这个制度,其实是怀疑这个制度的意义。重庆曾打算和国土资源部一起搞一次会议,专门讨论地票制度,但后来这个会没有举办,具体原因不知。

土地交易早已是世界上的一件普通事项,有了一套行之有效的做法,可是单单重庆搞出了一个地票,便令人生疑。农户通过村庄整理、合并,节约出了土地,将其复垦以后增加了耕地面积;本着“占一补一、占补平衡”的原则,便给城市扩张占地生出了“用地指标”。投资者如果没有这个指标就不能获得占地项目的投标机会,这个指标就有了稀缺性,也就有了价格。如果农民拥有这个指标的出售权,就会增加收入。举例来说,一家远离重庆市区的农户,他所在的村落复垦了建设用地,就产生了地票,土地开发商买到地票后就可以进一步参加重庆扩张区地块开发招标。这个村庄得到卖地票的收入后,就可给那家农户分配一定的收入。重庆的文字材料大体就这样说明地票制度对农民的好处。每亩土地的地票大约卖到15万左右,的确要高于国内一般的征地补偿标准。

重庆的这个做法实际上是国土资源部实施的城乡建设用地“增减挂钩”试点政策的一个利用形式。这项政策规定,农村建设用地复垦为耕地后,城市就可以将一定量的耕地转变为城市的建设用地,城市就缓解了建设用地缺乏的矛盾。简单说,就是把农村建设用地的减少与城市建设用地的增加挂起钩来。但国土资源部对这项试点政策有严格规定,并实行指标控制,不允许随便多垦多占。全国好多地方都在利用这项试点政策解决城市建设用地扩张问题,但都没有利用地票制度,唯独重庆搞了这个制度。笔者对这个制度的意义怀疑。

地票的供给取决于可复垦的土地数量,而这个数量对于城市扩张的用地需求量有相对的独立性。农村建设用地复垦多,地票供应量当然就大。但另一方面,国家对各地的城市建设用地使用有指标控制,不能因为复垦土地多,就可以多占农地搞建设。重庆的文字材料表明,地票的交易量如果按面积核算,明显超过地票“落地”所匹配的城市扩张用地面积。如果这两个数量长期不匹配,地票价格下降怎么办?政府会不会采取办法干预地票的供应和交易?这样一来,地票市场本质上还不是一个政府的“线偶”吗?

还有一层麻烦。产生地票的不同村庄与市区的距离不同,复垦的耕地的质量也不同,按理来说,它们所产生的每亩地的地票应该有不同的价格。但市场无法给出不同地票以不同的价格。比如,合川的一亩地票不会与万州的一亩地票有不同的价格。地票在不同时间的价格不同,只与进入流通的地票的总量有关系,也与市场对地票的需求有关系。这样一来,地票市场也不能反映地票的实际的合理“成本”差异,也就不能体现资源配置最优化原则。

为什么世界主要市场经济国家没有一个集中的土地交易市场?就是因为土地不具有同质性,每块土地都需要实地“看货交易”。只有同质性较强的东西才适合集中起来搞规模化交易。政府可以兴办一个集中办理交易手续的业务大厅,但要建立一个批量交易的土地市场,就不必要了。

所以,从总量、结构和方式几个层面看,地票制度并非市场化的制度。中国城乡土地制度改革最终要真正使土地要素市场化,同时实现土地规划的法制化和民主化。这是后话,暂且不议。

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